Las medidas laborales de emergencia

La Constitución Nacional determina en su artículo 99, las atribuciones del Poder Ejecutivo Nacional, con un texto elaborado por la Convención Reformadora de 1994.

En su inciso 3º dice taxativamente: “El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo”.

A continuación establece que “Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen en materia penal, tributaria, electoral y el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos conjuntamente con el Jefe de Gabinete de Ministros”.

Agrega a continuación: “El Jefe de Gabinete de Ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta Comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al Plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso”.

Transcurridos alrededor de cinco años de la vigencia de esta reforma Constitucional no se ha conformado aún la aludida Comisión Bicameral Permanente, ni se ha dictado la ley especial para regular el trámite y los alcances de la intervención del Congreso.

Como consecuencia de ese incumplimiento de las obligaciones que le impuso la Constitución Nacional, el Parlamento ha dejado un vacío que permite dos interpretaciones contrapuestas. Según se lo mire desde un ángulo, el Poder Ejecutivo Nacional podría seguir dictando decretos de Necesidad y Urgencia argumentando su vigor pleno mientras el Parlamento no haya cumplido el procedimiento constitucional aludido. Por otro lado, puede sostenerse que la falta de la Comisión Bicameral y de la ley especial son un obstáculo para el dictado de estos decretos, que serían así nulos absoluta e insanablemente desde su pretendido dictado.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha emitido un importante fallo con fecha 19 de agosto de 1999 en los autos “Verrocchi, Ezio D. C/Poder Ejecutivo Nacional, Administración Nacional de Aduanas s/Acción de Amparo”, publicado en la Revista Trabajo y Seguridad Social, año 1999, página 1048, sentencia en la cual con la disidencia de algunos votos en minoría (de los doctores Nazareno, Moliné O’Connor y López), señaló el debido proceso para el dictado de decretos de necesidad y urgencia luego de introducida la reforma del año 1994, con el texto arriba descripto.

Este juicio llegó a la Corte Suprema por un Recurso Extraordinario interpuesto por el fisco nacional contra una sentencia de la Sala IX de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, que confirmó la instancia anterior, declarando la inconstitucionalidad de los decretos de necesidad y urgencia 770/96 y 771/76 que modificaron el sistema de asignaciones familiares excluyendo de sus previsiones a los trabajadores con remuneración mensual superior a los mil pesos (artículos 2º y 11º del decreto 770/96).

El texto nuevo de 1994 – según este fallo de la Corte – es elocuente y las palabras escogidas en su redacción no dejan lugar a dudas de que la admisión acotada del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujeción a exigencias materiales y formales que constituyen una limitación y no una ampliación de la práctica seguida en el país especialmente desde 1989.

Deben darse así según la Corte alguna de estas dos circunstancias: a) Que sea imposible dictar la ley mediante un trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las Cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que impidan su intervención; o b) Que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que debiera ser solucionada inmediatamente en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes.

El proceso de elaboración de los decretos de necesidad y urgencia consta de una etapa ejecutiva y de otra parlamentaria.

La etapa ejecutiva requiere circunstancias de hecho excepcionales “que hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes”, que no se trate de normas que regulen en materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos y que los decretos sean decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlo, conjuntamente con el Jefe de Gabinete de Ministros.

Compete a la Justicia determinar si estos aspectos han sido respetados debidamente en cada caso.

En cuanto a la etapa parlamentaria, la norma constitucional exige la necesaria intervención de la Comisión Bicameral Permanente a la que deberá remitirse el decreto dentro de los diez días para su expreso tratamiento.

La conclusión del Dr. Belluscio (que es el voto seguido por la mayoría) es que la Constitución exige imprescindiblemente la existencia de la Comisión Bicameral y de la ley especial.

Según este prolijo voto, la ley especial debería necesariamente considerar asuntos como el plazo que tendrán las Cámaras de Diputados y Senadores para expedirse; las mayorías (simples o especiales) requeridas para la aprobación o rechazo del decreto; el significado de eventuales pronunciamientos antagónicos de las Cámaras; si el Congreso, en caso de aprobar el decreto podrá introducirle modificaciones y los efectos sobre la vigencia en caso de rechazo o aceptación parcial, si ésta cabe.

Sostiene el Dr. Belluscio que, al no haberse sancionado la ley que reclama el artículo 99, inciso 3º de la Constitución Nacional luego de la reforma de 1994, no puede cumplirse con la denominada etapa legislativa y ello determina la imposibilidad de recurrir a esos remedios de excepción que son los decretos de necesidad y urgencia, sin valor alguno, mientras no se cumpla con la voluntad integral de los Constituyentes.

La omisión de pronunciamiento congresal o su silencio es equivalente a un rechazo, conforme al citado voto del Dr. Belluscio, cuyo criterio pasó a ser la decisión mayoritaria de la Corte en este fallo.

Se podría entender así, que el decreto de necesidad y urgencia que no ha cumplido con el debido proceso de elaboración previsto en el artículo 99 inciso 3º de la Constitución Nacional no ha llegado a existir, porque de lo contrario se vulneraría el principio de división de poderes y las prohibiciones expresas que contiene la Carta Magna.

En el voto en disidencia de los doctores Nazareno, Moliné O’Connor y López, se advierte sobre la necesidad de analizar como un conjunto armónico las disposiciones de la Constitución Nacional, sin poner frente a frente las facultades enumeradas en su texto para que se destruyan recíprocamente, sino armonizándolas dentro del espíritu que les dio vida.

Según este voto, en consecuencia, la falta de la ley especial no debería privar al Poder Ejecutivo Nacional de la facultad de dictar decretos de necesidad y urgencia siempre que el Poder Legislativo cuente con la atribución de ejercer el control oportuno sobre aquellos actos en los términos del mandato conferido por la Carta Magna.

Según noticias periodísticas (Diario La Nación, 13/9/99, página 9) enhorabuena el Senado se dispone a dar media sanción a un proyecto de ley que reglamentará la atribución presidencial de dictar decretos de necesidad y urgencia, luego de la inconstitucional pasividad parlamentaria.

Ante el próximo cambio de gobierno, es deseable que dada la composición del actual Parlamento y en especial de la Cámara de Senadores, la ley especial no sea utilizada para restar la capacidad de respuesta del Poder Ejecutivo Nacional que se apresta a asumir frente a contingencias que indudablemente se sucederán exigiendo reacciones inmediatas, en especial dentro del campo laboral, para tratar de revertir el cuadro de desempleo, subocupación, trabajo en negro y mora, que configuran las principales preocupaciones de la sociedad.

La seguridad jurídica requiere que se pongan en claro los aspectos que se manifiestan contrapuestos en este fallo dividido de la Corte, a fin de que la inactividad parlamentaria se constituya en fuente de litigiosidad e incertidumbre.

Carlos Francisco Echezarreta